विहंगावलोकन

मागील प्रकरणात आपण पाहिले की, आधुनिक लोकशाहींमध्ये सत्ता-वाटपाचा एक प्रमुख प्रकार म्हणजे सरकारच्या विविध स्तरांमध्ये उभ्या रेषेत सत्तेचे विभाजन. या प्रकरणात आपण या सत्ता-वाटपाच्या प्रकारावर लक्ष केंद्रित करू. याला सामान्यतः संघराज्यवाद (फेडरलिझम) असे संबोधले जाते. आपण संघराज्यवादाचे सामान्य वर्णन करून सुरुवात करू. उर्वरित प्रकरणात भारतातील संघराज्यवादाचा सिद्धांत आणि व्यवहार समजून घेण्याचा प्रयत्न करू. संघराज्याच्या घटनात्मक तरतुदींच्या चर्चेनंतर, व्यवहारात संघराज्यवादाला बळकटी देणाऱ्या धोरणे आणि राजकारणाचे विश्लेषण केले जाईल. प्रकरणाच्या शेवटी, आपण भारतीय संघराज्यवादाच्या नवीन आणि तृतीय स्तर असलेल्या स्थानिक स्वराज्य संस्थांकडे वळू.

संघराज्यवाद म्हणजे काय?

मागील प्रकरणात आपण पाहिलेल्या बेल्जियम आणि श्रीलंका यांच्यातील फरकाकडे परत जाऊया. तुम्हाला आठवत असेल की, बेल्जियमच्या घटनेत केलेल्या एका महत्त्वाच्या बदलामध्ये केंद्र सरकारची सत्ता कमी करून ही सत्ता प्रादेशिक सरकारांना देण्यात आली. बेल्जियममध्ये प्रादेशिक सरकारे आधीपासूनच अस्तित्वात होती. त्यांची स्वतःची भूमिका आणि अधिकार होते. पण हे सर्व अधिकार या सरकारांना दिले गेले होते आणि केंद्र सरकार ते परत घेऊ शकत होते. १९९३ मध्ये झालेला बदल असा की, प्रादेशिक सरकारांना घटनात्मक अधिकार देण्यात आले जे यापुढे केंद्र सरकारवर अवलंबून नव्हते. अशाप्रकारे, बेल्जियम एकक राज्य (युनिटरी) पद्धतीतून संघराज्य (फेडरल) पद्धतीकडे सरकले. श्रीलंका, सर्व व्यावहारिक हेतूंसाठी, एकक राज्य पद्धतच राहिली आहे जिथे राष्ट्रीय सरकारकडे सर्व अधिकार आहेत. तमिळ नेते श्रीलंकेचे संघराज्यात रूपांतर व्हावे असे इच्छितात.

मला गोंधळ आहे. आपण भारतीय सरकाराला काय म्हणतो? ते ‘युनियन’, ‘फेडरल’ की ‘केंद्रीय’?

संघराज्यवाद ही सरकारची एक अशी पद्धत आहे ज्यामध्ये सत्ता केंद्रीय प्राधिकरण आणि देशाच्या विविध घटक एककांमध्ये विभागली जाते. सामान्यतः, संघराज्यामध्ये सरकारचे दोन स्तर असतात. एक म्हणजे संपूर्ण देशासाठी असलेले सरकार जे सामान्यतः सामान्य राष्ट्रीय महत्त्वाच्या काही विषयांसाठी जबाबदार असते. दुसरे म्हणजे प्रांत किंवा राज्य स्तरावरील सरकारे जी त्यांच्या राज्याच्या दैनंदिन प्रशासनाची बरीचशी काळजी घेतात. सरकारचे हे दोन्ही स्तर एकमेकांपासून स्वतंत्रपणे आपले अधिकार उपभोगतात.

जगातील १९३ देशांपैकी फक्त २५ देशांमध्ये संघराज्यीय राजकीय पद्धती असल्या तरी, त्यांच्या नागरिकांची संख्या जगातील लोकसंख्येच्या ४० टक्के आहे. जगातील बहुतेक मोठे देश संघराज्ये आहेत. या नकाशावर तुम्ही या नियमाला अपवाद असलेले एक देश ओळखू शकता का?

याच अर्थाने, संघराज्यांची तुलना एकक राज्य पद्धतींशी केली जाते. एकक राज्य पद्धतीखाली, एकतर सरकारचा फक्त एकच स्तर असतो किंवा उप-एकके केंद्र सरकारच्या अधीन असतात. केंद्र सरकार प्रांतीय किंवा स्थानिक सरकारांना आदेश देऊ शकते. पण संघराज्य पद्धतीत, केंद्र सरकार राज्य सरकाराला काहीतरी करण्याचा आदेश देऊ शकत नाही. राज्य सरकारकडे स्वतःचे अधिकार असतात ज्यासाठी ते केंद्र सरकारसमोर जबाबदार नसते. ही दोन्ही सरकारे स्वतंत्रपणे लोकांसमोर जबाबदार असतात.

चला, संघराज्यवादाची काही प्रमुख वैशिष्ट्ये पाहूया:

$\fbox{1}$ सरकारचे दोन किंवा अधिक स्तर (टायर) असतात.

$\fbox{2}$ सरकारचे विविध स्तर समान नागरिकांवर शासन करतात, परंतु प्रत्येक स्तराचा कायदे, कर आकारणी आणि प्रशासन यांच्या विशिष्ट बाबींमध्ये स्वतःचा अधिकारक्षेत्र (ज्युरिस्डिक्शन) असतो.

$\fbox{3}$ सरकारच्या संबंधित स्तरांचे अधिकारक्षेत्र घटनेत नमूद केलेले असतात. म्हणून सरकारच्या प्रत्येक स्तराचे अस्तित्व आणि प्राधिकार घटनात्मक हमी असलेले असतात.

$\fbox{4}$ घटनेच्या मूलभूत तरतुदी एका स्तराच्या सरकारने एकतर्फी बदलल्या जाऊ शकत नाहीत. असे बदल दोन्ही स्तरांच्या सरकारच्या संमतीनेच होऊ शकतात.

$\fbox{5}$ न्यायालयांना घटनेचा आणि सरकारच्या विविध स्तरांच्या अधिकारांचा अर्थ लावण्याचा अधिकार असतो. विविध स्तरांच्या सरकारांमध्ये त्यांच्या संबंधित अधिकारांच्या वापरात वाद निर्माण झाल्यास सर्वोच्च न्यायालय पंच म्हणून कार्य करते.

$\fbox{6}$ प्रत्येक स्तराच्या सरकारसाठी उत्पन्नाचे स्रोत स्पष्टपणे नमूद केलेले असतात जेणेकरून त्याची आर्थिक स्वायत्तता सुनिश्चित होईल.

$\fbox{7}$ अशाप्रकारे संघराज्य पद्धतीचे दुहेरी उद्दिष्ट असते: देशाची एकता सुरक्षित ठेवणे आणि प्रोत्साहन देणे, त्याच वेळी प्रादेशिक विविधतेला स्थान देणे. म्हणूनच, संघराज्यवादाच्या संस्था आणि व्यवहारासाठी दोन पैलू महत्त्वाचे आहेत. विविध स्तरांवरील सरकारांनी सत्ता-वाटपाच्या काही नियमांवर सहमती दर्शवली पाहिजे. तसेच प्रत्येकजण कराराचा स्वतःचा भाग पाळेल यावर त्यांना विश्वास असला पाहिजे. आदर्श संघराज्य पद्धतीमध्ये हे दोन्ही पैलू असतात: परस्पर विश्वास आणि एकत्र राहण्याची तयारी.

केंद्र आणि राज्य सरकार यांच्यातील सत्तेचे अचूक संतुलन प्रत्येक संघराज्यात वेगळे असते. हे संतुलन प्रामुख्याने त्या संघराज्याची निर्मिती झालेल्या ऐतिहासिक संदर्भावर अवलंबून असते. संघराज्ये निर्माण होण्याचे दोन प्रकारचे मार्ग आहेत. पहिल्या मार्गात स्वतंत्र राज्ये एकत्र येऊन एक मोठे एकक तयार करतात, जेणेकरून सार्वभौमत्व एकत्र करून आणि ओळख कायम ठेवून ते आपली सुरक्षा वाढवू शकतील. या प्रकारच्या ‘एकत्र येणाऱ्या’ संघराज्यांमध्ये अमेरिका, स्वित्झर्लंड आणि ऑस्ट्रेलिया यांचा समावेश होतो. संघराज्यांच्या या पहिल्या श्रेणीमध्ये, सर्व घटक राज्यांना सामान्यतः समान सत्ता असते आणि ती संघीय सरकाराच्या तुलनेत सशक्त असतात.

दुसरा मार्ग म्हणजे एक मोठा देश आपली सत्ता घटक राज्ये आणि राष्ट्रीय सरकार यांच्यात विभागण्याचा निर्णय घेतो. भारत, स्पेन आणि बेल्जियम ही या प्रकारच्या ‘एकत्र ठेवणाऱ्या’ संघराज्यांची उदाहरणे आहेत. या दुसऱ्या श्रेणीमध्ये, केंद्र सरकार राज्यांच्या तुलनेत अधिक सशक्त असते. बऱ्याचदा संघराज्याच्या विविध घटक एककांना असमान अधिकार असतात. काही एककांना विशेष अधिकार दिले जातात.

जर संघराज्यवाद फक्त मोठ्या देशांमध्येच कार्य करत असेल, तर बेल्जियमने ते का स्वीकारले?

शब्दकोश
अधिकारक्षेत्र (ज्युरिस्डिक्शन): ज्या क्षेत्रावर एखाद्याचा कायदेशीर अधिकार असतो. हे क्षेत्र भौगोलिक सीमा किंवा विशिष्ट प्रकारच्या विषयांच्या दृष्टीने परिभाषित केले जाऊ शकते.

चला, आपण पुनरावलोकन करूया
काही नेपाळी नागरिक त्यांच्या नवीन घटनेत “संघराज्यवादाचा स्वीकार” यावरील प्रस्तावांवर चर्चा करत होते. त्यापैकी काहींनी असे म्हटले:
खग राज: मला संघराज्यवाद आवडत नाही. यामुळे भारतातील प्रमाणे वेगवेगळ्या जातीय गटांसाठी जागा राखीव ठेवल्या जातील.
सरिता: आपला देश फार मोठा नाही. आपल्याला संघराज्यवादाची गरज नाही.
बाबू लाल: तराई प्रदेशांना स्वतःचे राज्य सरकार मिळाले तर त्यांना अधिक स्वायत्तता मिळेल अशी मला आशा आहे.
राम गणेश: मला संघराज्यवाद आवडतो कारण याचा अर्थ असा की राजाच्या हातात असलेले अधिकार आता आपल्या निवडून दिलेल्या प्रतिनिधींकडून वापरले जातील.

जर तुम्ही या संभाषणात सहभागी असाल तर, या प्रत्येकाच्या विधानाला तुमचे उत्तर काय असेल? यापैकी कोणते संघराज्यवाद म्हणजे काय याची चुकीची समज दर्शवते? भारताला संघराज्यीय देश कशामुळे बनवते?

भारताला संघराज्यीय देश कशामुळे बनवते?

आपण पूर्वी पाहिले आहे की बेल्जियम आणि श्रीलंका सारखे लहान देश विविधतेचे व्यवस्थापन करण्याच्या अनेक समस्यांना सामोरे जातात. भारतासारख्या विस्तृत देशाचे काय, ज्यामध्ये इतक्या भाषा, धर्म आणि प्रदेश आहेत? आपल्या देशातील सत्ता-वाटपाची रचना काय आहे?

चला, घटनेपासून सुरुवात करूया. भारत वेदनादायक आणि रक्तरंजित विभाजनानंतर स्वतंत्र राष्ट्र म्हणून उदयास आला. स्वातंत्र्यानंतर लगेचच, अनेक संस्थाने देशाचा भाग बनली. घटनेने भारताची ‘राज्यांची संघटना’ (युनियन ऑफ स्टेट्स) म्हणून घोषणा केली. जरी त्यात ‘संघराज्य’ हा शब्द वापरला नसला तरी, भारतीय संघटना संघराज्यवादाच्या तत्त्वांवर आधारित आहे.

हे विचित्र नाही का? आपले घटनाकार संघराज्यवादाबद्दल जाणत नव्हते का? किंवा त्यांनी त्याबद्दल बोलणे टाळायचे ठरवले होते का?

वर नमूद केलेल्या संघराज्यवादाच्या सात वैशिष्ट्यांकडे परत जाऊया. आपण पाहू शकतो की ही सर्व वैशिष्ट्ये भारतीय घटनेच्या तरतुदींना लागू होतात. घटनेने मूळतः सरकारची दोन-स्तरीय पद्धत प्रदान केली होती, संघ सरकार (किंवा ज्याला आपण केंद्र सरकार म्हणतो) जे भारताची संघटना दर्शवते आणि राज्य सरकारे. नंतर, पंचायत आणि नगरपालिका या स्वरूपात संघराज्यवादाचा तिसरा स्तर जोडला गेला. कोणत्याही संघराज्याप्रमाणे, या विविध स्तरांना स्वतंत्र अधिकारक्षेत्र प्राप्त आहे. घटनेने संघ सरकार आणि राज्य सरकार यांच्यात विधायी अधिकारांचे स्पष्ट त्रिप्रकारी वितरण प्रदान केले. अशाप्रकारे, त्यात तीन याद्या आहेत:

• संघ यादी मध्ये राष्ट्रीय महत्त्वाच्या विषयांचा समावेश आहे, जसे की देशाचे संरक्षण, परराष्ट्र व्यवहार, बँकिंग, दळणवळण आणि चलन. संपूर्ण देशात या बाबींवर एकसमान धोरण आवश्यक असल्यामुळे त्यांचा या यादीत समावेश केला आहे. संघ यादीमध्ये नमूद केलेल्या विषयांशी संबंधित कायदे फक्त संघ सरकारच बनवू शकते.
• राज्य यादी मध्ये राज्य आणि स्थानिक महत्त्वाच्या विषयांचा समावेश आहे, जसे की पोलीस, व्यापार, वाणिज्य, शेती आणि सिंचन. राज्य यादीमध्ये नमूद केलेल्या विषयांशी संबंधित कायदे फक्त राज्य सरकारेच बनवू शकतात.
• समवर्ती यादी मध्ये संघ सरकार तसेच राज्य सरकार या दोघांसाठीही सामान्य स्वारस्याच्या विषयांचा समावेश आहे, जसे की शिक्षण, वन, कामगार संघटना, विवाह, दत्तक आणि वारसा. संघ तसेच राज्य सरकारे या यादीत नमूद केलेल्या विषयांवर कायदे करू शकतात. जर त्यांचे कायदे एकमेकांशी विरोधाभासी असतील तर संघ सरकारने बनवलेला कायदा अमलात येईल.

तीनपैकी कोणत्याही यादीत न येणाऱ्या विषयांचे काय? किंवा घटना बनल्यानंतर उदयास आलेल्या संगणक सॉफ्टवेअर सारख्या विषयांचे काय? आपल्या घटनेनुसार, या ‘अवशिष्ट’ विषयांवर कायदे करण्याचा अधिकार संघ सरकारकडे आहे.

वर आपण नमूद केले की, ‘एकत्र ठेवण्याच्या’ मार्गाने तयार झालेल्या बहुतेक संघराज्यांमध्ये त्यांच्या घटक एककांना समान सत्ता दिली जात नाही. अशाप्रकारे, भारतीय संघटनेतील सर्व राज्यांना एकसारखे अधिकार नाहीत. काही राज्यांना विशेष दर्जा प्राप्त आहे. आसाम, नागालँड, अरुणाचल प्रदेश आणि मिझोराम सारख्या राज्यांना त्यांच्या विशिष्ट सामाजिक आणि ऐतिहासिक परिस्थितीमुळे भारतीय घटनेच्या (कलम ३७१) काही तरतुदींअंतर्गत विशेष अधिकार प्राप्त आहेत. हे विशेष अधिकार मूळ लोकांच्या जमीन हक्कांचे संरक्षण, त्यांची संस्कृती आणि सरकारी सेवांमध्ये प्राधान्यकृत रोजगार या संदर्भात विशेषतः प्राप्त आहेत. या राज्याचे कायम रहिवासी नसलेले भारतीय येथे जमीन किंवा घर खरेदी करू शकत नाहीत. भारतातील काही इतर राज्यांसाठीही अशाच विशेष तरतुदी आहेत. भारतीय संघटनेची काही एकके आहेत ज्यांना अत्यंत कमी सत्ता प्राप्त आहे. हे असे क्षेत्र आहेत जी स्वतंत्र राज्य बनण्यासाठी खूप लहान आहेत परंतु विद्यमान कोणत्याही राज्यात विलीन करता येत नाहीत. चंदीगड, किंवा लक्षद्वीप किंवा दिल्ली ही राजधानी शहरे यांसारख्या या क्षेत्रांना केंद्रशासित प्रदेश म्हणतात. या प्रदेशांना राज्याचे अधिकार नाहीत. या क्षेत्रांच्या चालवण्यात केंद्र सरकारकडे विशेष अधिकार आहेत.

संघ सरकार आणि राज्य सरकार यांच्यातील सत्तेचे हे वाटप घटनेच्या रचनेसाठी मूलभूत आहे. या सत्ता-वाटपाच्या रचनेत बदल करणे सोपे नाही. संसद स्वतःहून ही रचना बदलू शकत नाही. त्यात कोणताही बदल प्रथम संसदेच्या दोन्ही सभागृहांतून किमान दोन तृतीयांश बहुमताने मंजूर व्हायला हवा. त्यानंतर किमान अर्ध्या एकूण राज्यांच्या विधिमंडळांकडून त्याची संमती मिळवली पाहिजे.

घटनात्मक तरतुदी आणि प्रक्रियांच्या अंमलबजावणीवर देखरेख करण्यात न्यायपालिकेची महत्त्वाची भूमिका असते. अधिकारांच्या विभाजनाबाबत कोणताही वाद निर्माण झाल्यास, उच्च न्यायालये आणि सर्वोच्च न्यायालय निर्णय देतात. संघ आणि राज्य सरकारांना सरकार चालवण्यासाठी आणि त्यांना दिलेल्या जबाबदाऱ्या पार पाडण्यासाठी कर लावून संसाधने उभारण्याचा अधिकार आहे.

जर शेती आणि वाणिज्य हे राज्याचे विषय असतील, तर संघ मंत्रिमंडळात आपल्याकडे शेती आणि वाणिज्य मंत्री का आहेत?

चला, आपण रेडिओ ऐकूया
आकाशवाणीने दररोज प्रसारित केलेला एक राष्ट्रीय आणि एक प्रादेशिक बातम्या बुलेटिन एका आठवड्यासाठी ऐका. सरकारी धोरणे किंवा निर्णयांशी संबंधित बातम्यांची यादी खालील श्रेणींमध्ये वर्गीकरण करून तयार करा:

• फक्त केंद्र सरकारशी संबंधित बातम्या,
• फक्त तुमच्या किंवा इतर कोणत्याही राज्य सरकारशी संबंधित बातम्या,
• केंद्र आणि राज्य सरकार यांच्यातील संबंधांबद्दलच्या बातम्या.

चला, आपण पुनरावलोकन करूया

• पोखरण, जिथे भारताने आपले अणुचाचण्या केल्या, ते राजस्थानमध्ये आहे. समजा राजस्थान सरकार केंद्र सरकारच्या अणु धोरणाच्या विरोधात होते, तर ते भारत सरकारला अणुचाचण्या करण्यापासून रोखू शकले असते का?
• समजा सिक्कीम सरकारने आपल्या शाळांमध्ये नवीन पाठ्यपुस्तके सुरू करण्याची योजना आखली आहे. पण संघ सरकाराला नवीन पाठ्यपुस्तकांची शैली आणि आशय आवडत नाही. अशा परिस्थितीत, ही पाठ्यपुस्तके सुरू करण्यापूर्वी राज्य सरकारने संघ सरकारकडून परवानगी घेणे आवश्यक आहे का?
• समजा आंध्र प्रदेश, छत्तीसगड आणि ओडिशा यांचे मुख्यमंत्री यांची धोरणे वेगवेगळी आहेत की त्यांच्या राज्य पोलिसांनी नक्षलवाद्यांना कसे प्रतिसाद द्यावा. भारताचे पंतप्रधान हस्तक्षेप करू शकतात आणि सर्व मुख्यमंत्र्यांना पाळावा लागेल असा आदेश जारी करू शकतात का?

व्यवहारात संघराज्यवाद कसा अस्तित्वात आहे?

संघराज्यवादाच्या यशासाठी घटनात्मक तरतुदी आवश्यक आहेत पण त्या पुरेशा नाहीत. जर भारतात संघराज्याचा प्रयोग यशस्वी झाला असेल, तर ते केवळ स्पष्टपणे मांडलेल्या घटनात्मक तरतुदींमुळे नाही. भारतातील संघराज्यवादाचे खरे यश आपल्या देशातील लोकशाही राजकारणाच्या स्वरूपाला दिले जाऊ शकते. यामुळे संघराज्यवादाची भावना, विविधतेचा आदर आणि एकत्र राहण्याची इच्छा हे आपल्या देशातील सामायिक आदर्श बनले. हे कसे घडले याचे काही प्रमुख मार्ग पाहूया.

भाषिक राज्ये

भाषिक राज्यांची निर्मिती ही आपल्या देशातील लोकशाही राजकारणाची पहिली आणि एक प्रमुख चाचणी होती. जर तुम्ही १९४७ मध्ये लोकशाही म्हणून आपला प्रवास सुरू करतानाचा भारताचा राजकीय नकाशा आणि २०१९ चा नकाशा पाहिला तर तुम्ही बदलांच्या प्रमाणाने आश्चर्यचकित व्हाल. अनेक जुन्या राज्यांचा लोप झाला आहे आणि अनेक नवीन राज्ये निर्माण झाली आहेत. राज्यांची क्षेत्रे, सीमा आणि नावे बदलली गेली आहेत.

१९४७ मध्ये, नवीन राज्ये निर्माण करण्यासाठी भारतातील अनेक जुन्या राज्यांच्या सीमा बदलण्यात आल्या. हे असे करण्यात आले जेणेकरून समान भाषा बोलणारे लोक एकाच राज्यात राहतील. काही राज्ये भाषेच्या आधारावर नव्हे तर संस्कृती, जातीयता किंवा भूगोल यावर आधारित फरक ओळखण्यासाठी निर्माण करण्यात आली. यामध्ये नागालँड, उत्तराखंड आणि झारखंड सारख्या राज्यांचा समावेश होतो.

• स्वातंत्र्यानंतर तुमचे गाव/कसबे/शहर त्याच राज्याखालीच राहिले आहे का? नसेल तर, मागील राज्याचे नाव काय होते?
• १९४७ मध्ये असलेली तीन राज्ये ओळखा ज्यांची नावे नंतर बदलली गेली आहेत.
• मोठ्या राज्यांतून तयार झालेली कोणतीही तीन राज्ये ओळखा.

भाषेच्या आधारावर राज्ये निर्माण करण्याची मागणी उठवली गेली तेव्हा, काही राष्ट्रीय नेत्यांना भीती वाटली की यामुळे देशाचे विघटन होईल. केंद्र सरकारने काही काळ भाषिक राज्यांना विरोध केला. पण अनुभवाने असे दाखवून दिले आहे की भाषिक राज्यांच्या निर्मितीमुळे प्रत्यक्षात देश अधिक एकत्रित झाला आहे. त्यामुळे प्रशासन देखील सोपे झाले आहे.

भाषा धोरण

भारतीय संघराज्यासाठी दुसरी चाचणी म्हणजे भाषा धोरण. आपल्या घटनेने कोणत्याही एका भाषेला राष्ट्रभाषेचा दर्जा दिला नाही. हिंदीला राजभाषा म्हणून ओळखले गेले. पण हिंदी ही केवळ सुमारे ४० टक्के भारतीयांची मातृभाषा आहे. म्हणूनच इतर भाषांचे संरक्षण करण्यासाठी अनेक सुरक्षा उपाय केले गेले. हिंदी व्यतिरिक्त, घटनेद्वारे २१ इतर भाषांना अनुसूचित भाषा म्हणून मान्यता देण्यात आली आहे. केंद्र सरकारी पदांसाठी होणाऱ्या परीक्षेचा उमेदवार यापैकी कोणत्याही भाषेत परीक्षा देण्याचा पर्याय निवडू शकतो. राज्यांनाही स्वतःच्या अधिकृत भाषा आहेत. बहुतांश सरकारी काम संबंधित राज्याच्या अधिकृत भाषेत होते.

श्रीलंकेच्या विपरीत, आपल्या देशाच्या नेत्यांनी हिंदीचा वापर पसरवण्याचा अतिशय सावधगिरीचा दृष